Бесплатный общественный транспорт. Опыт Таллина
Иллюстрация: Michelle D'Urbano, newscientist.com
Сегодня концепция free public transport стала частью экологического мышления и происходящего в Европейском союзе «зеленого перехода», ведь основная заявленная цель развития общественного транспорта – сокращение числа автомобилей на улицах городов. В той же Эстонии в 2017 году кабинет министров заявил, что бесплатный общественный транспорт в городах и уездах служит инструментом для того, чтобы в 2030 году удержать расход традиционных видов топлива на уровне 2012 года.
Бесплатный общественный транспорт – редкость. И хотя сегодня по всему миру общественный транспорт является бесплатным в более чем ста городах и населенных пунктах, на слуху у урбанистов лишь несколько примеров. И самый яркий и подробно изученный из них – Таллин.
2013 год.
Начало эксперимента в Таллине
Особое внимание урбанистов всего мира приковано к этому месту по двум причинам. Во-первых, город стал первой мировой и европейской столицей, решившейся ввести у себя «бесплатный общественный транспорт». До этого БОТ полностью или частично практиковался только в маленьких провинциальных городках, «где весь автопарк от силы 10 автобусов». Во-вторых, несмотря на то что критики эксперимента упрекали горожан в инфантилизме и скудоумии («с таким же успехом можно проголосовать за бесплатную еду в супермаркетах или за лето зимой») и предрекали городу скорое банкротство, а транспортной системе коллапс – таллинскому эксперименту в этом году исполнилось уже десять лет.
На сегодняшний день население эстонской столицы (по состоянию на 1 января 2023 года) составляет 453 000 человек. Для сравнения, мы имеем дело с городом, по масштабу сопоставимым с Курском, Тулой, Сочи или Астраханью. После распада СССР Таллин стал резко терять население. С 1989 по 2003 год из города уехало почти 100 000 человек, или 25 % его жителей. В 2010 году планка опустилась ниже 400 000 человек. При этом количество автомобилей с 1991 года увеличилось вдвое. «Бесплатный общественный транспорт» должен был обратить оба этих процесса вспять.
Как бы смешно это сегодня ни звучало, но проект «бесплатного общественного транспорта» в Таллине начинался как предвыборная политтехнология. Действующий мэр города и лидер оппозиционной «Центристской партии» Эдгар Сависаар по прозвищу «Носорог» очень надеялся на переизбрание на муниципальных выборах 2013 года. На парламентском уровне его партия находилась за так называемыми «красными линиями»: среди остальных партий сложился консенсус, что за свою якобы пророссийскую позицию партия Сависаара (самая крупная партия в стране и одна из двух «народных» партий) не может быть приглашена в правительство. Поэтому «центристам» оставалось только муниципальное поле деятельности (забегая вперед, стоит сказать, что в 2015 году Сависаар будет отстранен от должности мэра Таллина из-за обвинений в коррупции, а уже в 2016 году – свергнут с поста лидера «центристов» молодыми однопартийцами; сразу после этого партия сформирует правительство и станет правящей).
Эдгар Сависаар, rus.postimees.ee
Эстония была одной из стран, которая сильнее всех пострадала от финансового кризиса 2008–2010 годов. По итогам 2009 года совокупный ВВП Эстонии упал на 14,1 %, что стало одним из худших показателей в мире. ВВП на душу населения сократился на $3300 на человека. При этом расходы на питание и жилье выросли. В этих условиях перевод городского транспорта (автобусов, трамваев, троллейбусов и электрички в черте города) на бесплатные рельсы подавался как социальная мера, которая сможет оказать поддержку малоимущим гражданам. Безработные станут активнее «крутиться» на рынке труда и смогут искать работу по всему городу. Семьи же получат «13-ю зарплату», ведь, согласно подсчетам мэрии, каждая семья по итогам года сможет сэкономить на транспорте около 600 евро.
В итоге с 19 по 25 марта 2012 года в Таллине был проведен общегородской опрос (референдум, результаты которого не имеют обязательных юридических последствий). В нем приняли участие 68 000 горожан (20 % числа избирателей), и 75,5 % пришедших ответили на вопрос: «Поддерживаете ли вы переход на бесплатную услугу общественного транспорта с 2013 года на линиях таллинской единой билетной системы» – утвердительно. В итоге с 1 января 2013 года трамвай, автобус и троллейбус в Таллине стали бесплатными, а с 28 октября 2013-го и пригородная электричка в черте города (мэрия договорилась с перевозчиком – компаний Elron – о размере компенсаций за «нулевые билеты»; также в рамках соглашения ценой 1,1 миллиона евро в год на замену советским электричкам ЭР-2 и ЭР-12 пришли швейцарские электропоезда Stadler Rail).
При введении какой-либо бесплатной услуги сразу встает самый главный и самый интересный вопрос – об источниках финансирования! Поскольку на тот момент городские власти находились в оппозиции правительству, то рассчитывать на государственное софинансирование столица не могла. Поэтому система финансирования бесплатного общественного транспорта была построена по принципу пирамиды: льгота привлекает в город новых налогоплательщиков, и за счет поступления новых денег данная льгота оплачивается. Причем речь даже не шла о том, что в Таллин физически приедут новые сограждане, привлеченные бесплатным общественным транспортом или широким пакетом других городских льгот. По словам мэра города Эдгара Сависаара, «от 20 до 40 тысяч таллинцев живут в столице, но не зарегистрированы в ней, они пользуются городской инфраструктурой, но не платят за нее, их налоги идут в другие муниципалитеты».
В Эстонии основным источником дохода любого самоуправления является подоходный налог с населения, который в соотношении 80/20 распределяется в пользу города проживания. Чем больше в городе жителей – тем богаче город. Поэтому в столице началась агитационная кампания «Зарегистрируйся в Таллине» (тем более что сделать это в рамках электронного государства можно при помощи нескольких кликов мыши – и твои налоги пойдут в столичную казну, а ты получишь право как житель столицы бесплатно пользоваться общественным транспортом). То есть речь шла о смене юридического статуса, а не фактического места проживания отдельных граждан. В итоге, если в 2013 году население Таллина составляло 415 000 человек, то сегодня оно как раз и увеличилось на те самые 40 000 человек. Каждый новый житель города приносит с собой от 1000 до 1600 евро налогов ежегодно. Тысяча человек = миллион евро. Десять тысяч = десять миллионов евро. В итоге благодаря притоку новых налогоплательщиков мэрия Таллина не только смогла покрыть расходы на бесплатный общественный транспорт, но и заработать. Как так получилось?
Когда таллинцы проголосовали за «бесплатный общественный транспорт», то критики эксперимента писали, что «эстонцы обворовали сами себя» и «город ждет скорое банкротство». Также некоторые вспоминали миллионы финских туристов, которые просто угробят транспортный парк города (хотя туристы, иностранцы и жители других самоуправлений лишены права бесплатного проезда в Таллине, он только для зарегистрированных жителей столицы, а также эстоноземельных школьников и пенсионеров). На самом деле траты на БОТ оказались небольшими. Еще до реформы лишь 8 % горожан оплачивали проезд в общественном транспорте за полную стоимость билета, остальные же таллинцы пользовались различными льготами, которые полностью или частично покрывали стоимость проезда.
Голосование за бесплатный общественный транспорт в Таллине. Фото: Pjotr Mahhonin, ru.m.wikipedia.org; Mihkel Maripuu, postimees.ee
Из 53 миллионов евро, которые мэрия ежегодно тратила на общественный транспорт, билеты приносили в копилку лишь 17 миллионов евро (причем 12 миллионов евро платили горожане, а 5 миллионов евро – туристы). Получается, что городской транспорт окупался лишь на 32 %, а 68 % трат составляли городские дотации. Прыжок от 68 до 100 % оказался не таким болезненным, как предполагалось. Сумма в размере 12 миллионов евро составляла только 2,5 % городского бюджета и была полностью покрыта за счет новых налогоплательщиков. Уже в первые пять лет город приобрел 35 000 новых жителей (потом приток резко сократился). В первый же год город оказался в выигрыше, получив дополнительные 20 миллионов евро бюджетных доходов. Также город стал больше зарабатывать на парковках, стоимость пользования которыми была повышена. Однако стоит заметить, что с появлением БОТ градус критики высокой стоимости парковок резко снизился, ведь теперь есть бесплатная альтернатива.
Первые итоги эксперимента с БОТ
Несмотря на то что автора идеи «бесплатного общественного транспорта» мэра Эдгара Сависаара отрешили от должности в 2015 году, ни его наследники из «Центристской партии», ни оппоненты (социал-демократы, либералы из «Партии реформ», националисты из «Отечества» и национал-популисты из «Консервативной народной партии») не рискуют призывать к сворачиванию эксперимента. БОТ критикуют, но заявить избирателям, что транспорт в городе снова может стать платным, никто не решается. «Центристам» удалось победить на городских выборах 2013, 2017 и 2021 годов, и на данный момент они управляют городом уже шесть легислатур подряд.
Однако, у эксперимента с БОТ, как и у любой «утопичной» идеи, есть свои «плюсы» и «минусы».
Одной из заявленных целей перехода на «свободный транспорт» было снижение автомобилепотока на 10 %. Этого не произошло. В первый месяц эксперимента количество пассажиров выросло на 9,4 %, а в первый год (2013) – на 14 %. Сегодня в среднем 80 % горожан регулярно используют БОТ для поездок на работу и в свободное время. Это довольно успешные показатели. Если в 2013 году горожане совершали 134 миллиона поездок на общественном транспорте в год, то уже в 2014 году этот показатель достиг 142 миллионов поездок (на этом пассажиропоток стабилизировался, но к прежним показателям, если исключить время пандемии ковида, уже не возвращался). Однако количество поездок на автомобилях сократилось всего на 5 % в Таллине и на 15 % – в центре города (отдохнуть в центр люди теперь предпочитают ездить бесплатно), при этом средняя длительность поездки на автомобиле даже выросла с 8 до 9 км, а в целом пробег персональных автомобилей за десять лет увеличился на 31 %. Автомобилей стало меньше, а трафика больше, значит выбросы СО2 остались на прежнем уровне.
Чтобы иметь право свободно пользоваться общественным транспортом в Таллине, зарегистрированные граждане должны приобрести и подписать (персонализировать) «зеленую карту» в два евро. Фото: Laura Oks, postimees.ee
«Таллинская чашка Петри» доказала и еще одну удивительную вещь: первыми на общественный транспорт пересаживаются велосипедисты, потом пешеходы и только потом автомобилисты. Позитивными изменениями можно назвать резкое повышение мобильности населения: безработные стали на 32 % чаще ездить на общественном транспорте, люди с доходами ниже 300 евро – на 26 % чаще, женщины в декретном отпуске – на 21 % чаще, пенсионеры – на 17 %. Причем это «внеклассовый рост», который наблюдается как в русскоязычных спальниках (Ласнамяэ, Мустамяэ), так и в районах проживания среднего класса (Нымме, Пирита). Прямая связь между введением БОТ и сокращением безработицы не доказана, так как «после – не значит вследствие», но все же если в 2013 году безработица в Эстонии составляла 10 % (22 % среди молодежи), то уже в 2017 году она сократилась до 5,6 % (и 8 % среди молодежи). Стоит отметить, что пользование БОТ в районах с высоким уровнем безработицы выросло сразу на 10 %.
К негативным изменениям стоит отнести резкое сокращение пешеходной активности. Таллинцы стали на 40 % меньше ходить пешком, что является существенным ударом по здоровью населения. Количество пешеходов сократилось на 14 %, а те, кто остался, – стали двигаться меньше. Причем с улиц в автобусы и трамваи в первую очередь ушли молодежь и пенсионеры (что странно, ведь эти две категории граждан и раньше могли пользоваться общественным транспортом бесплатно). Количество велосипедистов упало ниже 1 % участников движения. Поэтому теперь город вынужден «сглаживать последствия» и инвестировать в развитие велоинфраструктуры и строительство велодорожек.
За 10 лет эксперимента существенно обновился и автопарк города. Городская транспортная компания закупила 100 новых автобусов и электробусов, 20 новых трамваев, проложена трамвайная ветка в аэропорт, прокладывается ветка в порт, создаются выделенные полосы для движения ОТ. На все это было потрачено более 200 миллионов евро. Правда, стоит отметить, что новые трамваи закупаются за счет продажи квот на выбросы СО2. Согласно опросам, на данный момент около 90 % таллинцев довольны функционированием городской транспортной системы и не собираются отказываться от «бесплатного общественного транспорта».
Новые городские автобусы на площади Свободы. 25 апреля 2017 г. Фото: Toomas Huik, lasnaleht.ee
2018 год.
Продолжение эксперимента. Бесплатный уездный транспорт по всей Эстонии
Успех эксперимента с «бесплатным общественным транспортом» в Таллине заставил руководство страны подумать над тем, чтобы расширить пространство доступного транспорта на всю Эстонию. В 2016 году в балтийской республике сменилась власть – после 17 лет правления либеральная «Партия реформ» отправилась в оппозицию, а правительство возглавили «центристы», уже имеющие за плечами десятилетний опыт управления Таллином. В 2018 году правительством было принято решение о введении бесплатного уездного транспорта по всей Эстонии. Однако войти в историю как первая страна, которая ввела на своей территории бесплатный общественный транспорт, у Эстонии не получилось. Поскольку в рамках эксперимента уезды сами принимали решения, получать или нет государственную дотацию на БОТ, то принять участие в эксперименте согласились только 11 уездов из 15.
Расширение пространства бесплатного транспорта на всю республику рассматривалось правительством как своего рода компенсация за поведение Таллина: ведь, введя у себя БОТ в 2013 году, столичные власти по сути стали выкачивать ресурсы (люди и налоги) из окрестных муниципалитетов, то есть финансирование транспортного эксперимента в Таллине шло за счет банального перераспределения денежных потоков. Стоит отметить, что столичная область Харьюмаа отказалась участвовать в эксперименте 2018 года, сохранив у себя платные коммерческие линии. Сегодня можно сказать, что проект бесплатного уездного транспорта провалился. Обе основных цели: сокращение количества поездок на личных автомобилях и предотвращение оттока сельского населения из уездов в города – не достигнуты. И этому есть несколько причин.
Во-первых, проект во многом подорвала пандемия коронавируса, так как в 2020–2022 годах люди предпочитали пользоваться не общественным, а личным автотранспортом, рассматривая его как «капсулу безопасности». Автобусы ходили полупустыми. Во-вторых, правительство, опираясь на положительный опыт Таллина, начало эксперимент, не будучи к нему подготовленным. Городские и региональные транспортные сети имеют разную специфику, а пассажиры – разную мотивацию. Считалось, что в ходе реализации эксперимента практика покажет, какие линии надо убрать, какие добавить, какие оптимизировать. Однако введение бесплатной альтернативы привело к разорению некоторых малых региональных транспортных компаний, и некоторые линии опустели, так что самоуправлениям пришлось объявлять конкурс на их замещение. Критики системы справедливо отмечают, что «на селе люди в первую очередь думают, приедет ли автобус вообще, а не будет ли он платным или бесплатным».
На северо-востоке Эстонии, где проживает в основном русскоязычное население, спрос на БОТ оказался настолько высоким, что автобусы стали забиваться под завязку, образовалась грязь, а водители стали страдать от стресса. Как опять же справедливо отмечают критики, «если раньше можно было купить билет и поехать, то теперь ты не знаешь, попадешь ли ты вообще на автобус или нет». Основной изъян эксперимента – отсутствие единого руководящего центра. Не удалось согласовать даже расписание автобусов. Государство предоставило финансирование, а вопросами обновления автопарка и создания или корректировки маршрутов занимались местные власти. По сути можно сказать, что время идет, деньги улетают в БОТ как в черную дыру, а ничего не меняется. Если в 2018 году правительство выделило на уплотнение линий и компенсацию потерь от продажи билетов 21 миллион евро, а в 2019 году – уже 43,1 миллиона евро, то в конце 2022 года уезды подали заявки на текущий год уже на 75 миллионов евро.
Новые трамваи в Таллине. Фото: Andras Kralla / Äripaev logistikauudised.ee
Еще в первый год эксперимента (2019) было отмечено, что система не привлекает новых пассажиров – пассажиропоток растет за счет того, что «старые пассажиры» стали кататься чаще. На данный момент для поездок на работу общественный транспорт используют около 20 % эстоноземельцев. Кардинально это число не меняется. Можно сказать, что уездный БОТ только затормозил отток пассажиров с региональных линий, но не смог привести новых. Получается, что количество пассажиров не изменилось, а бюджетные дотации за 5 лет эксперимента выросли втрое!
Победившая на выборах в марте этого года «Партия реформ» в ходе налоговой реформы и оптимизации бюджета собирается свернуть эксперимент по бесплатному уездному транспорту. Планирование региональных сетей затруднено из-за низкой плотности населения и отсутствия единой политической воли. Как альтернативу либералы предлагают финансирование услуги «транспорт по вызову» – это удобнее и намного дешевле, особенно для удаленных мест и глубинки. Ведь были линии, где себестоимость перевозки одного пассажира подходила к 100 евро, – тот случай, когда проще вызвать такси. Сегодня можно сказать, что судьба бесплатного транспорта по всей Эстонии решена – он будет отменен. БОТ останется только в Таллине. Эстония же в «Большой Таллин» превратиться не смогла. И хотя «центристы» по-прежнему хотят создать единую бесплатную транспортную сеть внутри Эстонии, наладить сообщение между уездами и обновить автопарк, пока партия находится в оппозиции, она ни на что не может повлиять.
Хассельт. Фото: Koen De Langhe fotogeniekbelgie.be
«Таллин номер ноль»
До того как столица Эстонии ввела у себя «бесплатный общественный транспорт», самым знаменитым экспериментом по внедрению БОТ в повседневную жизнь был пример бельгийского города Хассельт (1997 год). Город с населением всего 78 000 человек стоял в пробках и задыхался от выхлопных газов. За предыдущие десять лет (1986–1996) перед переходом на новую транспортную модель количество автомобилей в столице провинции Лимбург выросло на 25 %, хотя население при этом увеличилось только на 3 %. Проблему сначала собирались решать традиционными методами: если в городе много машин, значит надо строить больше дорог. Город взял кредит на строительство кольцевой автодороги и собирался расширять улицы.
Однако мэр города заявил, что «нам не нужны новые дороги – нам нужны новые идеи». Деньги было решено инвестировать в развитие общественного транспорта, а сам транспорт сделать бесплатным. Результаты были ошеломляющие: если в 1996 году транспортная система Хассельта перевозила в год 350 000 человек, то уже в 1997 году это число составило 1,5 миллиона человек, в 2000 году – 3 миллиона, в 2006-м был достигнут потолок в 4,5 миллиона поездок в год. То есть пассажиропоток за десять лет вырос в 13 раз. Около 16 % автомобилистов пересели на автобусы, а количество автомобильных поездок «дом-работа-дом» снизилось с 78 до 73 %. Правда, достигнут такой эффект был не только благодаря отмене платы за проезд в автобусах, а благодаря целому комплексу мер.
К мотивационным мерам можно отнести развитие транспортной сети города (количество маршрутов увеличилось с 3 до 50, а автобусный парк вырос в 10 раз), выделенные полосы для общественного транспорта (чтобы автобус был доступен в любой точке города, а сама поездка стала быстрой и комфортной), а также появление новых пешеходных пространств (строительство кольцевой автодороги было заброшено, а само «кольцо» превращено в бульвар и велодорожки). В итоге количество рабочих мест в Старом городе подскочило с 1000 до 3000, а в город стали совершать «паломничество» туристы со всей Бельгии. Слава Хассельта разнеслась по Европе. Сокращения же количества автомобилей удалось добиться репрессивными мерами: сужением транспортных артерий и сокращением количества полос для автомобильного движения, а также уменьшением количества парковочных мест с 1500 до 500 штук. Цена за парковку тоже была увеличена; грузовому транспорту был запрещен въезд в город, для него на административных границах города были созданы специальные логистические центры, откуда товары в Хассельт доставляли на велосипедах.
Однако, несмотря на то что все шло хорошо, в 2013 году эксперимент пришлось прекратить. У города банально кончились деньги. Из 100 % расходов на городскую транспортную систему ратуша погашала только 25 % (примерно столько в прошлом приносила продажа билетов), а 75 % доплачивалось за счет казны провинции Лимбург. В 2012 году в регионе сменилась власть, и Лимбург отказался дотировать Хассельт (городу требовались деньги на обновление автопарка – закупку новых автобусов). В итоге городским властям пришлось вернуться к оплате билетов, правда, цена была установлена самая минимальная – 0,60 евро за билет. Право бесплатного проезда сохранили только за детьми до 19 лет и за пенсионерами с 65 лет. Однако, несмотря на то что общественный транспорт в городе снова стал платным, нельзя сказать, что эксперимент с введением БОТ провалился. За 15 лет транспортная структура города существенно расширилась и преобразилась, а городское пространство стало более комфортным и дружественным. Можно даже сказать, что Хассельт стал другим.
Люксембург. Фото: Ryhor Bruyeu / Alamy theguardian.com
Бесплатный общественный транспорт в Люксембурге
Премьер-министр страны Ксавье Беттель заявил, что «настало время переосмыслить сам образ жизни». Во главе угла теперь стоит свободная мобильность жителей, а само маленькое королевство превращается в «лабораторию мобильности».В одном из самых богатых государств мира «бесплатный общественный транспорт» теперь рассматривается не как услуга или товар, а как доступное для всех «общее благо». Цена вопроса – 46 миллионов евро в год. Как и в большинстве случаев с БОТ, триггером к началу эксперимента послужила острейшая проблема автомобильных пробок. За последние 20 лет население страны выросло на 40 % и составляет сегодня 626 тысяч человек (из них 132 тысячи проживают в столице), плюс около 200 тысяч человек приезжают в страну ежедневно на работу из соседних Бельгии, Германии и Франции. До начала эксперимента Люксембург являлся страной с самой высокой автомобильной плотностью в Европе, на 1000 человек здесь приходилось 696 автомобилей, хотя в среднем по ЕС этот показатель составляет 560 автомобилей.
Власти страны считают, что БОТ затронет порядка 40 % домохозяйств, а также послужит развитию внутреннего туризма. Уже в первые дни эксперимента были демонтированы турникеты и билетные кассы, ведь «бесплатный общественный транспорт» теперь одно из основных прав жителей Люксембурга. Всего ежегодные расходы на транспортную систему страны составляют около 500 миллионов евро, 41 миллион из них собирался благодаря продаже билетов. Упущенная выгода от продажи билетов, а также инвестиции в обновлении автопарка и подвижного состава будут сделаны на счет прогрессивной шкалы налогообложения, ведь налоги в герцогстве варьируются от 8 до 42 %. Пока что рано судить о промежуточных итогах эксперимента в Люксембурге, ведь прошло только три года, два из которых пришлись на пандемию коронавируса, когда пользоваться общественным транспортом было затруднительно и опасно. Первая цель правительства – к 2025 году довести число людей, пользующихся БОТ, до 20 %, а к 2030 году – полностью обновить автопарк, заменив старые автобусы на электробусы. На данный момент транспортные инвестиции на одного человека в Люксембурге самые высокие в ЕС – 660 евро в год. Однако дешевое топливо и высокая покупательная способность населения позволяют герцогству иметь такую роскошь, как «бесплатный общественный транспорт».
Общество
Сергей Шклюдов
Зачем превращать города в деревни?
5 фактов о русской демографии 
